Україна поступово переходить від фрагментованих інвестиційних програм до цілісної системи управління публічними інвестиціями (УПІ), яка має стати «воротами» для бюджетних та зовнішніх інвестицій (Ukraine Facility, МФО, донори).
Наближається до свого завершення перший етап реформування УПІ (2024-2025 роки). Він спрямований на створення передумов для переходу до нової повноцінної системи управління публічними інвестиціями. Саме час підвести деякі підсумки цього періоду, відмітити досягнення та проаналізувати проблеми та недоліки.
Попри певний прогрес в нормативному забезпеченні і запуск її ключових інструментів реформа УПІ ще досі не набрала повних обертів та, мабуть, потребує, продовження її так званого “перехідного періоду”. Саме тому оцінка перших років реформування — це не лише про зроблене, а й про те, що заважає системі працювати так, як її було спроєктовано.
Специфіка української реформи УПІ
Передусім слід зазначити, що в Україні реформування системи УПІ має свої специфічні особливості, які обумовлюють особливий характер її перебігу.
По-перше, реформування УПІ почалось і продовжується під час воєнного стану в умовах, коли частина країни окупована, а питання її виживання значною мірою залежить від фінансової підтримки іноземних союзників та партнерів.
Другою особливістю є намагання Уряду провести реформу УПІ якнайшвидше. Так План заходів з реалізації дорожньої карти реформування УПІ передбачає всього 5-річний період його виконання. У мирних умовах в країнах ЄС, наприклад, залежно від масштабу змін реформа УПІ могла тривати від 8 до 15 років. При цьому спостерігалась така загальна закономірність: спочатку створювали правила, потім — систему проєктів та цифрову платформу. І завжди — повноцінно працювати система УПІ починала лише тоді, коли зміни доходили до регіонального та місцевого рівнів і розпорядників коштів.
Наступною особливістю є те, що реформування УПІ в Україні почалось та й досі проходить на тлі невирішеного питання структури стратегічних планувальних документів. Концепція національної системи стратегічного планування та план дій для її реалізації були прийняті з затримкою майже у вісім місяців, а розроблення проєкту закону України, яким буде врегульовано питання щодо розбудови національної системи стратегічного планування заплановано аж на середину 2026 року.
Також на перехідний період реформування УПІ прийшлись такі інституціональні потрясіння як зміна Уряду та реорганізація (злиття) трьох ключових міністерств – Мінекономіки, Мінекології та Міністерства сільського господарства. Це “поставило на паузу” прийняття деяких важливих нормативно-правових актів (Закон України “Про зелене відновлення”) та породило певний конфлікт інтересів при проведенні секторальної та експертної оцінки інвестиційних проєктів та програм.
З самого початку реформування УПІ до середини 2025 року гостро відчувався брак її методологічного забезпечення. В умовах хронічної нестачі часу на розробку різноманітних порядків та методичних рекомендацій, прописаних в Плані заходів з реалізації Дорожньої карти реформування УПІ, спостерігались затримки в їх підготовці та страждала якість підготовлених документів, що призводило до термінологічної невизначеності деяких понять та нерозуміння учасниками процесу (особливо на рівні громад) послідовності їх дій.
Позитивні моменти перебігу реформи
Наразі вже можна сказати, що в Україні реформа УПІ поступово переходить із фази її нормативного запуску до практичного застосування. У 2025 році Уряд ухвалив низку важливих документів, які створили законодавчий та методологічний каркас реформи. Серед ключових рішень — впровадження порядків підготовки, оцінки та реалізації публічних інвестиційних проєктів (ПІП), стандартизованих форм їх техніко-економічного обґрунтування, що дозволяє порівнювати ефективність різних ініціатив за спільними критеріями, а також порядку формування секторального та єдиного портфелю ПІП та програм на національному, регіональному та місцевому рівні.
Важливим кроком переходу від старої моделі «державних цільових програм» до системи середньострокового планування, що передбачає узгоджене управління інвестиційними проєктами в межах трирічного бюджетного циклу стало затвердження Середньострокового плану пріоритетних публічних інвестицій на 2026-2028 роки (СПІ), в якому були визначені чотири наскрізні стратегічні цілі: енергоефективність, кліматична стійкість, гендерна рівність та безбар’єрність.
Певний прогрес спостерігається і в цифровізації процесів: на базі системи DREAM розпочато створення Єдиної інформаційної системи (ЄІС) управління публічними інвестиціями, яка має стати базовим інструментом для прозорого управління портфелем проєктів — від місцевих громад до національних програм. Проте, на сьогодні окремого акта КМУ, який визначає порядок функціонування та складові ЄІС управління публічними інвестиціями, ще не оприлюднено.
Ключовим здобутком перехідного періоду реформи стало те, що публічні інвестиції перестали сприйматись як суто «бюджетні видатки розвитку» на національному, регіональному та місцевому рівнях врядування. Тепер вони позиціонуються як інструмент економічного зростання, відновлення інфраструктури, модернізації енергетики та екологічної трансформації процесу відбудови України.
Системні виклики перехідного періоду
Перехідний період реформування системи УПІ в Україні виявив цілу низку різноманітних викликів та бар’єрів. Його можна характерізувати наступним чином: нові правила вже діють, проте стара практика ще живе.
Ще триває інерція «ручного» підходу до розподілу коштів через Стратегічну інвестиційну раду (СІР). Політична доцільність досі часто переважає над економічною логікою. Деякі проєкти потрапляють до Єдиного проєктного портфелю держави лише тому, що мають сильне політичне лобі або символічне значення, тоді як об’єктивно ефективні ініціативи залишаються без фінансування.
Непрозорість роботи Стратегічної інвестиційної ради та незрозумілість процедури та обгрунтування прийняття нею рішень підриває довіру іноземних донорів, а з врахуванням залежності нашого бюджета від зовнішньої підтримки це може перетворити реформу УПІ на сукупність добрих намірів.
На практиці громади часто не розуміють, як їхні проєкти можуть потрапити «догори» – до СІР та державного ЄПП і тому рішення СІР сприймаються як «чорний ящик». Це може породжувати недовіру до реформи та враження, що «нова система УПІ – це ще одна надбудова, а не шанс отримати чесну конкуренцію».
Спостерігається розрив між складністю архітектури УПІ та реальними спроможностями на місцях. Нова система вимагає від громад, ОВА та ЦОВВ якісних ТЕО, фінансового аналізу, врахування кліматичних, екологічних та соціальних аспектів. Проте більшість громад і частина відомств не мають стабільних команд з підготовки інвестпроєктів та навичок оцінювання соціально-економічних ефектів, екологічних ризиків або бюджетної ефективності проєктів та програм. Це призводить до формального підходу: подання типових або завідома “сирих” проєктів, посиленню розриву між сильними та слабкими територіями та нерівному доступу до ЄПП держави. І хоча запит на практичні інструменти допомоги в підготовці проєктів перевищує пропозицію навчальні програми для державних службовців та система допомоги в підготовці проєктів на місцях (Project Preparation Facility) лише розгортаються.
Навіть за наявності розроблених порядків та методичних рекомендацій реформа поки не стала повноцінним інструментом планування. Її практична частина значною мірою залежить від політичної волі, злагодженості між відомствами та готовності місцевих органів влади переходити до реальної оцінки ефективності пропонованих інвестиційних проєктів та програм.
Затверджена методика секторальної та експертної оцінки мала би порівнювати проєкти та програми за економічними , екологічними та соціальними критеріями, але на практиці замість їх аналітичної оцінки використовується формальний «чек-лист», який не відображає реальної цінності проєкту.
Проблемою залишається і недостатня інтеграція регіональних та галузевих пріоритетів. Громади й області подають власні проєкти, але вони рідко узгоджуються з національними планами. Це може породжувати потенційне дублювання ініціатив та розпорошення ресурсів.
Окремий виклик – це врахування екологічних і кліматичних критеріїв при підготовці та реалізації інвестиційних проєктів. Методичні рекомендації щодо проведення аналізу екологічних наслідків та впливу реалізації публічного інвестиційного проєкту на навколишнє природне середовище були затверджені лише наприкінці серпня 2025 року, тобто в самій розпал формування секторальних та єдиних портфелів. В рекомендаціях мова йде про інтеграцію принципів сталого розвитку, адаптації до змін клімату та скорочення викидів. Цей підхід подібний впровадженню принципу “не завдавати істотної шкоди” (DNSH) фондів ЄС — тобто перевірка-скринінг, щоб інвестиції не завдавали шкоди довкіллю. Проте у перехідний період бракує уніфікованих шаблонів і простих «гайдів», як це робити на практиці. Нові вимоги на місцях сприймаються як «ще один бар’єр» для громад, а не як спосіб підвищити якість інвестицій та часто призводять до формалізації процесу: замість реального аналізу впливу проєктів на довкілля, викиди, адаптацію — просто ставляться “галочки” в анкетах.
Одним з ключових завдань реформи є створення єдиного державного портфелю проєктів та програм – системи, де всі ініціативи ранжуються за пріоритетами, ефективністю, вартістю та впливом.
Проте процес його формування виявився складнішим, ніж очікувалось. Більш детально про це говориться в публікації CEE Bankwatch “Єдиний портфель проектів України: виклики реформування управління державними інвестиціями”. Основними “гравцями” в формуванні ЄПП держави наразі виступають виключно центральні органи влади, а органи місцевого самоврядування особливо на рівні місцевих громад практично виключені з цього процесу. Це відбувається тому, що реформа УПІ розгортається у логиці макроекономічного та секторального планування, де ключову роль грають міністерства, а не регіони та територіальні громади. Громади наразі не мають повноцінних методологічних та інституційних інструментів для підготовки проєктів за новими стандартами (розробка повноцінного техніко-екомічного обрунтування, врахування вимог Європейської таксономії та принципу “не завдавати значної шкоди” (DNSH), а регіональні портфелі ще не сформовані. Тому для ОМС на регіональному та місцевому рівнях так званий “перехідний період” може тривати ще пару років.
Формування Єдиного державного портфелю проєктів та програм триває , але при цьому влада забуває, що бюджетні можливості держави доволі обмежені. І це при тому, що ми маємо затверджений Середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій держави на 2026 – 2028 роки (СПІ), який мав би стати ключовим інструментом переходу від фрагментованих рішень до системного управління публічними інвестиціями. Саме СПІ визначає, які проєкти держава реально здатна профінансувати й завершити, узгоджує їх із бюджетними лімітами та макрофінансовою підтримкою партнерів, забезпечує послідовність від планування до реалізації, мінімізує політичні та фінансові ризики, а також дозволяє спрямувати ресурси на проєкти з найбільшим соціально-економічним та відновним ефектом, включно з енергетичною безпекою, критичною інфраструктурою та розвитком людського капіталу.
Новим викликом, але водночас і шансом для системи УПІ є її інтеграція з європейською Ukraine Facility — фінансовою програмою Європейського Союзу до 2027 року, спрямованою на підтримку відновлення, реформ та інвестицій. Цей інструмент вимагає від України прозорого відбору проєктів, відповідності принципам сталого розвитку та наявності чітких механізмів моніторингу. Проте досі не зрозуміло, як саме будуть синхронізовані державний портфель та інвестиційні проєкти громад та регіонів. Хоча щонайменше 5% безповоротної фінансової підтримки в рамках Компоненту І Ukraine Facility, повинні бути витрачені та відзвітовані у 2 кварталі 2026 року на потреби відновлення, реконструкції та модернізації саме в рамках проєктів субнаціональних органів влади України.
Міжнародні партнери — Світовий банк, ЄІБ, ЄБРР, KfW — дедалі активніше вимагають узгодженості українських інвестиційних планів зі своїми стратегічними пріоритетами: енергоефективність, зелений перехід, інклюзивність, цифровізація, підтримка малого та середнього бізнесу. Але на рівні проєктних заявок ця відповідність часто лише декларується. Багато потенційно перспективних ініціатив так і не отримали підтримки — не через слабку ідею, а через відсутність узгодженої системи комунікації та доказової бази. За допомогою наших міжнародних партнерів наразі оцінка інвестиційних проєктів та програм має здійснюватись з використанням Британської системи “5 кейсів” (Five Case Model) — стандарту, за яким готують проєкти для державних інвестицій в країнах ЄС. Ця система вимагає довести життєздатність проєкту одночасно у п’яти вимірах: стратегічному, економічному, комерційному, фінансовому та управлінському. Проте здається, що наразі Українським міністерствам бракує аналітичних спроможностей, щоб адаптувати свої програми до міжнародних стандартів оцінювання.
Висновки та рекомендації
Система управління публічними інвестиціями в Україні знаходиться в стадії становлення: продовжується формування її нормативної основи, запущено середньострокове бюджетне та інвестиційне планування, розширюється функціонал системи DREAM – ключового елементу Единої інформаційної системи УПІ. Але поки що ми спостерігаємо формування певної рамки, ніж працюючу систему.
Щоб прискорити перехід від “благих намірів” до реально функціонуючої системи УПІ потрібно:
По-перше, — прозорість: навіть добре прописані методики не запрацюють без відмови від ручного розподілу коштів. Саме цьому нам потрібно запроваджувати досвід ЄС в створенні моніторингових комітетів (МК), до складу яких мають входити представники центральних та регіональних органів влади, роботодавців, профспілок та галузевих об’єднань, а також наукові кола та громадянське суспільство. МК мають діяти як інституційний запобіжник під час підготовки, експертизи та політичного затвердження проєктів та програм СІР, зменшуючи «ручні» зміни.
По-друге, — професійність: без інвестицій у підготовку аналітиків і проєктних менеджерів навіть найкращі інструменти залишаться на папері. Як тимчасове рішення – використання “зовнішнього” інтелектуального потенціалу в рамках інструментів з підготовки проєктів (Project Preparation Facility). Під час перехідного періоду реформування було би доцільно запровадити систему мікрогрантів для громад (особливо для малих) для допомоги у підготовці ТЕО проєктів та проєктно-конструкторської документації для їх реалізації.
По-третє, — узгодженість із європейськими нормами та стандартами: Україна має не просто “всліпу” їх копіювати, а переосмислювати та адаптувати з подальшою інтеграцією у власну систему планування.
Якщо ці кроки будуть зроблені, публічні інвестиції зможуть стати не лише витратами, а справжнім інструментом розвитку — і тоді реформа нарешті виправдає свої амбіції.
Джерело: zn.ua
