Україна зробила важливий крок до впровадження національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів (НСТВ). Так, 15 травня Мінекономіки було оприлюднено проєкт Закону України «Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів». Протягом місяця громадськість та інші стейкхолдери могли надавати коментарі до проєкту закону, і саме ця редакція стала основою для публічної дискусії щодо майбутньої архітектури української СТВ.[1] Попереду законопроєкт ще має пройти наступні етапи законодавчого процесу, а отже, його окремі положення можуть змінитися. Саме тому вже зараз важливо звернути увагу на рішення, які визначатимуть, якою буде українська система торгівлі квотами на викиди парникових газів.
Система торгівлі викидами (або скорочено СТВ) – це ринок, на якому викиди парникових газів мають свою ціну. Для цього держава встановлює обмежену кількість квот на викиди, а учасники системи повинні купувати їх на аукціонах відповідно до обсягу своїх викидів. Якщо ж скорочувати викиди, потреба у квотах зменшується, а разом із нею – і витрати.
Варто зазначити, що впровадження такої системи в Україні є одним із євроінтеграційних зобов’язань нашої держави: як передбачено Додатком ХХХ до Угоди про асоціацію, Україна повинна здійснити гармонізацію національного законодавства із європейською Директивою 2003/87/ЄС, якою було встановлено ще в 2003 році систему торгівлі квотами на викиди парникових газів у межах Європейського Союзу (EU ETS). У самому Союзі система запрацювала з 2005 року, переживши декілька фаз оновлень за більше ніж 20 років, але продемонструвавши реальний прогрес у скороченні викидів парникових газів. Так, за даними Європейської Комісії, викиди в секторах, охоплених EU ETS (виробництво електричної та теплової енергії, енергоємні галузі промисловості, авіаційний сектор та, починаючи з 2024 року, морський транспорт), скоротилися приблизно вдвічі порівняно з рівнем 2005 року, а у 2025 році продовжили знижуватися, зменшившись ще на 1,3 % порівняно з 2024 роком. Тобто система залишається на шляху до досягнення цілі зі скорочення викидів на 62 % до 2030 року, що свідчить про її вагому роль у декарбонізації європейської економіки. Окрім цього, важливою перевагою систем торгівлі квотами є їхня здатність не лише створювати ціновий стимул для скорочення викидів через «присудження» вартості викидам, а й генерувати значні фінансові ресурси для кліматичної трансформації. За даними тієї ж Європейської Комісії, лише з 2013 року до кінця 2025 року аукціони в межах EU ETS принесли понад 258 млрд євро доходів, з яких у 2025 році було отримано понад 43 млрд євро. Ці кошти спрямовуються державами-членами ЄС на підтримку розвитку відновлюваної енергетики, підвищення енергоефективності, декарбонізацію промисловості, модернізацію енергетичної інфраструктури, розвиток чистих технологій і забезпечення справедливої трансформації.
Отже, запровадження НСТВ має стати одним із ключових елементів формування сучасної кліматичної політики України. І тут важливо розуміти, що система торгівлі викидами дійсно може реалізуватися як важливий інструмент скорочення викидів парникових газів – зокрема двоокису вуглецю, метану, гідрофторвуглеців, гексафториду сірки – але тільки якщо буде спроєктована та побудована ефективною не тільки з економічної, але й з екологічної точки зору. Власне, її ефективність напряму впливатиме на темпи та об’єми мобілізації інвестицій у декарбонізацію, як і підготовку української економіки до поступового зближення з європейським вуглецевим ринком.
Разом із тим, саме на етапі розроблення законодавчих засад закладаються параметри, які визначатимуть, чи стане НСТВ дієвим інструментом досягнення кліматичної нейтральності, чи перетвориться переважно на механізм перерозподілу фінансових ресурсів із послабленими стимулами до скорочення викидів. І наразі законопроєкт містить декілька дискусійних моментів, які потребують подальшого обговорення.
Європейський фініш, український маршрут: коли і як НСТВ наблизиться до EU ETS?
В першу чергу, із тексту законопроєкту не до кінця є зрозумілим, якою саме буде траєкторія поступового зближення української НСТВ із європейською системою торгівлі квотами. Запропонована модель містить низку елементів, які сьогодні відсутні в EU ETS або суттєво відрізняються від її поточної архітектури (зокрема сертифікати декарбонізаційного зарахування та плата за заміщення, які ми обговоримо трохи нижче, а також механізми цінових коридорів – мінімальна та максимальна граничні ціни на квоти). Якщо на початковому етапі такі інструменти можуть розглядатися як спосіб пом’якшити навантаження на бізнес та забезпечити поступовий запуск системи в умовах війни та повоєнного відновлення, то у довгостроковій перспективі постає питання, яким чином і в які строки українська НСТВ набуватиме рис системи, сумісної з EU ETS. Це питання є особливо важливим з огляду на стратегічну мету поступового наближення української НСТВ до EU ETS, адже українська модель НСТВ повинна не лише враховувати поточні економічні виклики, а й формувати зрозумілу траєкторію переходу до моделі, узгодженої з правилами EU ETS.
Три фази розвитку української СТВ
Наразі законопроєкт передбачає, що НСТВ еволюціонуватиме протягом трьох фаз:
- перша фаза почне діяти з дати набрання чинності Законом (1 січня 2028 року) та завершиться не раніше через три роки з дати припинення/скасування воєнного стану;
- друга фаза почне діяти з дня, наступного за днем завершення дії першої фази, та триватиме до моменту, коли ціна квоти, випущеної в рамках НСТВ, досягне рівня ціни квоти, випущеної в рамках EU ETS;
- третя фаза НСТВ має розпочатися тоді, коли КМУ буде прийнято рішення щодо досягнення такого цінового паритету.
Однак така конструкція залишає чимало невизначеностей. Якщо тривалість першої фази хоча б частково прив’язана до зрозумілої події, то завершення другої фази залежить від досягнення цінового паритету між українським та європейським ринками вуглецю, що, зважаючи на значні відмінності в структурі економіки, рівні доходів, вартості енергоресурсів та інвестиційних можливостях, може виявитися доволі віддаленою перспективою. Відтак наразі складно прогнозувати, як довго українська НСТВ функціонуватиме в режимі перехідних механізмів. При цьому саме на першій та другій фазах пропонується застосування інструментів, які сьогодні відсутні в архітектурі EU ETS. Натомість третя фаза, яка, за задумом, має найбільше наблизити українську систему до європейської, передбачає збереження окремих механізмів безкоштовного розподілу квот, у тому числі для модернізації енергетичного сектору. Це виглядає дещо парадоксально з огляду на те, що Європейський Союз, навпаки, поступово відходить від практики безкоштовного розподілу квот та дедалі більше покладається на ціновий сигнал і цільове використання доходів від аукціонів для стимулювання декарбонізації.
Отже, за текстом законопроєкту українська НСТВ більше нагадує систему, що перебуває у пошуку власної моделі функціонування, ніж систему із чітко визначеною траєкторією поступового наближення до EU ETS. З одного боку, це можна пояснити прагненням врахувати особливості воєнного та повоєнного періоду, необхідністю підтримати конкурентоспроможність української промисловості та забезпечити поступове звикання бізнесу до ціни на викиди. З іншого боку, поки що залишається відкритим питання, чи розглядаються запропоновані механізми як тимчасові інструменти перехідного періоду, чи як елементи довгострокової архітектури українського вуглецевого ринку. Від відповіді на це питання значною мірою залежатиме, наскільки реалістичною є задекларована мета майбутнього зближення та потенційного лінкування української НСТВ із EU ETS.
«Уникни ринку, якщо зможеш»: сертифікати декарбонізаційного зарахування та плата за заміщення як альтернатива квотам
Одним із дискусійних елементів є запровадження під час 1-ї та 2-ї фаз функціонування НСТВ (1) сертифікатів декарбонізаційного зарахування та (2) плати за заміщення як де-факто альтернативних інструментів виконання зобов’язань з придбання та подальшого скасування квот. Як передбачено у законопроєкті (частина друга статті 22 «Продаж квот на аукціоні на першій та другій фазі НСТВ»), оператор установки, оператор повітряного судна або судноплавна компанія мають можливість виконати зобов’язання у «класичний» спосіб (подання до анулювання придбаних на аукціоні квот), так і через подання сертифікату декарбонізаційного зарахування або здійснення плати за заміщення; при цьому, оператор на власний розсуд обирає спосіб виконання зобов’язання з подання квот для анулювання. Але в чому саме полягає проблема цих механізмів і чому їх використання є дискусійним?
Щодо сертифікатів декарбонізаційного зарахування – наразі не є зрозумілим, чи може компанія спочатку отримати сертифікат, який дозволить їй подавати менше квот для скасування, а потім ще й отримати кошти з Фонду модернізації на реалізацію проєкту, за який така компанія вже отримала сертифікат декарбонізаційного зарахування.
Як пише законотворець, сертифікати декарбонізаційного зарахування видаються тим учасникам системи, які реалізують так звані інвестиційні або інноваційні проєкти, яким може надаватися фінансова підтримка за рахунок доходів НСТВ, а сам сертифікат має грошовий еквівалент – обсяг фінансової підтримки, яку учасник системи може отримати від держави. При цьому такі сертифікати, як вже було наголошено вище, підтверджують право на зменшення зобов’язань з подання квот для анулювання. Тобто текст законопроєкту зчитується так: законодавець де-факто передбачає можливість використання учасниками системи сертифікатів декарбонізаційного зарахування як інструменту і «погашення» зобов’язань з плати за свої викиди, і отримання коштів. І законопроєкт не дає чіткої відповіді на питання, чи може компанія за один і той самий проєкт спочатку отримати сертифікат, який дозволить їй подавати менше квот для скасування, а потім ще й отримати кошти від держави на реалізацію цього ж проєкту. Якщо так, то фактично один і той самий захід з декарбонізації підтримуватиметься двічі за рахунок різних механізмів НСТВ, що в принципі суперечитиме логіці функціонування системи. Адже один і той самий результат зі скорочення викидів фактично отримує підтримку двічі.
Інше проблемне питання – плата за заміщення, яку законотворець визначає як плату, яку оператори, які не в повному обсязі виконали зобов’язання з придбання квот на аукціонах, сплачують з метою виконання свого зобов’язання. Основна проблема полягає в тому, що законопроєкт не встановлює кількісних обмежень щодо використання механізму плати за заміщення. Іншими словами, компанія може отримати законну альтернативу купівлі квот на аукціоні. Якщо здійснити плату за заміщення буде так само вигідно або навіть вигідніше, ніж придбати квоти, бізнес, природно, обиратиме саме цей шлях. У результаті частина учасників фактично діятиме “поза ринком квот”, хоча саме ринок є основою функціонування СТВ. А якщо купувати квоти стане необов’язково, система втратить свій головний стимул – мотивувати підприємства скорочувати викиди.
Фонд модернізації чи Фонд кліматичних компромісів? На що витрачатимуться кошти НСТВ
Особливу увагу також заслуговує питання використання доходів НСТВ. Законопроєкт передбачає вкрай широкий перелік напрямів фінансування: від модернізації енергетичної інфраструктури до подолання будь-яких ризиків витоку вуглецю у секторах, яким вони характерні. І такий широкий перелік насправді створює ризик розпорошення ресурсів та втрати головної мети системи торгівлі квотами – забезпечення реального та довгострокового скорочення викидів парникових газів.
У цьому контексті важливо розрізняти відносне та абсолютне скорочення викидів. Наприклад, підприємство може підвищити енергоефективність виробництва та зменшити викиди на одиницю продукції, однак водночас суттєво збільшити обсяги виробництва. У такому випадку показники вуглецевої або енергетичної інтенсивності покращаться, але загальний обсяг викидів парникових газів може залишитися незмінним або навіть зрости. З точки зору досягнення кліматичних цілей та кліматичної нейтральності, такі результати не є рівнозначними фактичному скороченню викидів. Саме тому доходи НСТВ доцільно розглядати передусім як інструмент підтримки проєктів, які забезпечують (для інвестиційних проєктів) або мають потенціал забезпечити (для інноваційних проєктів) абсолютне скорочення викидів парникових газів, тобто реальне зменшення їх загального обсягу. В іншому випадку існує ризик, що кошти, отримані завдяки встановленню ціни на викиди, будуть спрямовуватися на проєкти, які сприяють підвищенню ефективності виробничих процесів, але не наближають економіку до досягнення кліматичної нейтральності. Враховуючи очікувану обмеженість ресурсів Фонду модернізації та масштаб інвестиційних потреб української промисловості, пріоритетність фінансування заходів із найбільшим потенціалом абсолютного скорочення викидів могла б і мала би стати одним із ключових принципів функціонування української НСТВ.
Важливий не лише старт як такий, але й вектор руху
Отже, запровадження НСТВ є необхідним етапом кліматичної трансформації української економіки та важливою передумовою її поступового зближення з європейською кліматичною політикою. Сам факт розроблення законодавчої основи для функціонування українського вуглецевого ринку є позитивним сигналом як для бізнесу, так і для міжнародних партнерів України, адже демонструє готовність держави впроваджувати сучасні економічні інструменти декарбонізації. Водночас міжнародний досвід свідчить, що ефективність СТВ визначається не лише фактом її існування, а насамперед якістю дизайну. Саме від того, які стимули закладаються в систему на старті, як формуються правила використання доходів, якими будуть механізми підтримки бізнесу та наскільки зрозумілою буде траєкторія зближення з EU ETS, значною мірою залежатиме її здатність забезпечувати досягнення кліматичних цілей України, а головне – досягнення кліматичної нейтральності до 2050 року. Україна має унікальну можливість врахувати як позитивний, так і негативний досвід іншої системи та створити НСТВ, яка буде не просто інструментом акумулювання коштів на модернізацію, а радше ефективним механізмом реального та довгострокового скорочення викидів парникових газів. Зрештою, саме зараз закладаються правила функціонування майбутнього українського вуглецевого ринку, які, ймовірно, визначатимуть його розвиток на десятиліття вперед.
Ви також можете ознайомитися із зауваженнями та пропозиціями Екодії до проєкту Закону України «Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів» за посиланням.
Авторка – Анастасія Сидоренко, фахівчиня відділу клімату ГО «Екодія»
Примітки:
[1] Під час підготовки цього аналізу у Верховній Раді було зареєстровано окремий законопроєкт «Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів» (№ 15386 від 07.07.2026). У цьому матеріалі аналізується виключно редакція, оприлюднена Міністерством економіки, довкілля та сільського господарства для громадського обговорення. Подальша оцінка інших законопроєктів, що стосуються створення НСТВ, може бути надана в окремих матеріалах.
